Weltklimakonferenz COP22 in Marrakesch: Hält die gute Stimmung seit Paris?

Wer hätte das gedacht: Kurz vor der UN-Weltklimakonferenz COP22 in Marrakesch (7.-18. November 2016) ist das Pariser Klimaschutzabkommen in Kraft getreten, nicht einmal ein Jahr nach seiner Verabschiedung Ende 2015. Die Geschwindigkeit ist rekordverdächtig, auch wegen der zähen und oft sehr schwierigen (und in Kopenhagen Ende 2009 zunächst gescheiterten) Verhandlungen in den zehn Jahren davor. Plötzlich konnte es nicht schnell genug gehen; als holten die Regierungen nun nach, was sie in der Vergangenheit vertrödelt haben.

Mittlerweile haben fast hundert Staaten den Klima-Vertrag ratifiziert. Die für das Inkrafttreten vereinbarte Schwelle von mindestens 55 Staaten, die zusammen mindestens 55 Prozent der weltweiten Treibhausgasemissionen repräsentieren, ist deutlich überschritten.

Das Pariser Abkommen: Meilenstein der Klimadiplomatie

Das Pariser Klimaschutzabkommen gilt als Meilenstein der internationalen Klimadiplomatie. Aus einer bisher nur politischen macht das Abkommen nunmehr eine völkerrechtlich verbindliche Zielsetzung: Die globale Erwärmung soll auf deutlich unter 2°C und möglichst auf maximal 1,5°C über dem vorindustriellen Niveau begrenzt werden. Dafür sollen die weltweiten Treibhausgasemissionen schrittweise sinken, so dass in der zweiten Jahrhunderthälfte nicht mehr Treibhausgase ausgestoßen werden, als auch wieder absorbiert werden können (z.B. von wachsenden Wäldern, aber auch mithilfe fragwürdiger Technologien wie das Verpressen von Treibhausgasen unter der Erde). Jedes Land ist gehalten, alle fünf Jahre neue Selbstverpflichtungen zum Klimaschutz einreichen. Das Abkommen verpflichtet zudem die Unterzeichner dazu, gemeinsam die weltweite Anpassungsfähigkeit an den Klimawandel zu stärken, ermuntert sie, in regelmäßigen Abständen landesweite Anpassungspläne vorzubereiten, und greift auch den Umgang mit Verlusten und Schäden infolge des Klimawandels in einem eigenen Artikel auf. Außerdem bestätigt das Abkommen die schon in der UN-Klimarahmenkonvention verankerte Verpflichtung der Industrieländer, die Entwicklungsländer finanziell zu unterstützen. Schließlich soll eine regelmäßige Bestandsaufnahme die Umsetzungsfortschritte alle fünf Jahre überprüfen.

Eins ist sicher: Das frühe Inkrafttreten des Abkommens dürfte in Marrakesch einiges an Aufmerksamkeit beanspruchen, nicht zuletzt, weil während der Konferenz auch die Vertragsstaaten des Pariser Abkommens zur ihrer ersten „Vollversammlung“ zusammentreten werden. Man darf vermuten, dass viele Regierungen die gute Stimmung seit dem Pariser Klimagipfel weiter befeuern wollen. Sie werden dafür auch auf zahlreiche Entwicklungen seit Paris verweisen, darunter die ersten Schritte der African Renewables Energy Initiative, für die die Geberländer in den kommenden Jahren zehn Milliarden US-Dollar mobilisieren wollen (Deutschland ist mit drei Milliarden Euro dabei), sicher auch die kürzlich getroffenen Vereinbarungen zur Reduktion von klimaschädlichen Chemikalien unter dem Montrealer Protokoll zum Schutz der Ozonschicht. Die Schönredner werden vermutlich sogar die sehr schwachen Beschlüsse zum Klimaschutz im internationalen Flugverkehr unter dem Dach der International Civic Aviation Organisation (ICAO) heranziehen.

Und auch dies ist sicher: am zweiten Tag der Konferenz, dem 8. November, werden die Delegationen den Atem anhalten – denn dann wählen die USA ihren neuen Präsidenten. Kandidat Donald Trump hat schon herumgepoltert, dass er im Falle eines Wahlsiegs das Abkommen flugs wieder aufkündigen werde. Für die globale Klimapolitik wäre das ein herber Rückschlag. Hoffen wir auf das Beste.

Hauptaufgabe der COP22: Das Regelwerk des Pariser Abkommens

Dessen ungeachtet steht auf der COP22 die Umsetzung des Abkommens im Mittelpunkt. Offizielle Hauptaufgabe der Konferenz in Marrakesch ist es, das Regelwerk des Pariser Abkommens auszuarbeiten und seine oft recht vagen Artikel mit Leben zu füllen. Beispielsweise ist zu klären, wie die regelmäßige Überprüfung der Umsetzungsfortschritte des Abkommens ablaufen soll und vor allem: was die Regierungen anschließend mit den Ergebnissen machen werden (außer einen dicken Abschlussbericht füllen). Die Delegationen müssen außerdem verabreden, in welchem Format, nach welcher Metrik und mit welchen Zusatzinformationen die Länder in künftigen Runden ihre Selbstverpflichtungen einreichen sollen, etwa damit man die Klimaschutzanstrengungen der Länder miteinander vergleichen kann, was ohnehin schon dadurch verkompliziert wird, dass es weiterhin den Ländern überlassen bleibt, Art und Umfang ihrer jeweiligen Selbstverpflichtungen festzulegen. So sind zwar die Industrieländer gehalten, absolute Reduktionsziele für Treibhausgase zu formulieren (wie die Europäische Union: minus 40 Prozent bis 2030, gegenüber 1990); Schwellen- und Entwicklungsländer dürfen aber vorerst auch andere Arten von Verpflichtungen formulieren, z.B. Reduktionen gegenüber business-as-usual, Effizienzziele oder Ausbaupläne für erneuerbare Energien. Schließlich gilt es Regeln zu entwickeln, wie über die Umsetzung der Klimaschutz-Selbstverpflichtungen und die geleisteten Finanzhilfen für die Entwicklungsländer zu berichten ist.

COP22 wird die gefährliche Ambitionslücke nicht schließen

So wichtig das Regelwerk für das Pariser Klimaschutzabkommens auch ist: Sein Wert bemisst sich letzten Endes daran, wieviel Klimaschutz die Staaten unternehmen. Hier sind die Aussichten bislang mehr als düster. Die erste Runde der Selbstverpflichtungen ist so schwach, dass die sich daraus ergebenen weltweiten Treibhausgasmengen auf eine Erwärmung um bis zu 3,4°C hinauslaufen, weit jenseits des verabredeten Limits von maximal 1,5°C bzw. deutlich unter 2°C. Das ist an sich nichts Neues, und schon in den Paris Beschlüssen drücken die Staaten große Sorge darüber aus. Gegenmaßnahmen: bisher keine. Verhandelt wird darüber auf der COP22 auch nicht – es gilt das Prinzip Hoffnung, dass die Lücke zwischen Anspruch und Wirklichkeit durch mehr Klimaschutz in späteren Runden geschlossen wird. Das aber wird kaum möglich sein, weil bei mit den gegenwärtigen Zielen die für die Einhaltung der Temperaturobergrenzen noch maximal zulässigen Restbudgets für Treibhausgase schon in wenigen Jahren verbraucht sein werden. Oder: Wenn nicht sofort nachgebessert wird, wird das Abkommen ziemlich bald zu Makulatur.

Es hilft nicht, dass sich die vom Klimawandel besonders bedrohten Länder seit Jahren darüber beklagen, solange die mächtigen Staaten nicht einsichtig sind, und dass sich das bald ändert, ist derzeit nicht zu erkennen. Beispiel Europa: Obwohl die Europäische Union auf jeder Konferenz regelmäßig mehr Ehrgeiz im Klimaschutz fordert, sieht sie darin keine Aufforderung für sich selbst, das schwache eigene Ziel von nur 40 Prozent Reduktionen bis 2030 (gegenüber 1990) nachzubessern. Dabei ist es bereits heute zur Hälfte erfüllt und kann mit Blick auf die Wirtschaftskraft der EU und ihrer Verantwortung für den Klimawandel kaum als fairer Beitrag zum globalen Klimaschutz bezeichnet werden. Stattdessen zerschießt die EU ihren mageren Beitrag derzeit bei der Umsetzung in europäische Gesetzgebung etwa zum Emissionshandel mit industriefreundlichen Regeln und Schlupflöchern. Die Gesetzesvorschläge der Europäischen Kommission zur Umsetzung des 40-Prozent-Ziels führen nur zu einer Reduktion von bestenfalls 35 Prozent, wie unsere Kollegen vom WWF ausgerechnet haben.

Wird der Umgang mit Verlusten und Schäden zur dritten Säule neben Klimaschutz und Anpassung?

Weiterer Knackpunkt wird der trotz Klimaschutz und Anpassung an den Klimawandel unvermeidliche Umgang mit Verlusten und Schäden infolge des Klimawandels, also etwa Zerstörungen infolge von Unwetterkatastrophen oder Landverlust durch den steigenden Meeresspiegel. Schon 2013 wurde dafür ein spezieller „Mechanismus“ etabliert, und das Pariser Abkommen enthält dazu einen eigenen Artikel.

Aufgabe der COP22 wird es nun sein, das Arbeitsprogramm dieses Mechanismus‘ für die kommenden Jahre festzulegen. Dabei wird sich herausstellen, ob der Mechanismus weiterhin eher eine Art Arbeitsgruppe bleibt oder sich im Laufe der Zeit zu einer Anlaufstelle entwickelt, an die sich eines Tages z.B. von Schäden und Verlusten betroffene Staaten wenden können. Anders als früher arbeiten die Industrieländer inzwischen konstruktiv am Thema mit – solange es um das Verringern von Verlusten und Schäden (z.B. durch geeignete Anpassungsmaßnahmen) geht oder um die Einrichtung von Klima-Risikoversicherungen, in die z.B. Menschen in den armen Ländern dann einzahlen sollen, um nach Katastrophen die Schäden abzufedern (es steht auf einem anderen Blatt, dass sich besonders die ärmsten und vom Klimawandel besonders bedrohten Menschen wie zum Beispiel Kleinbäuerinnen und Kleinbauern solche Versicherungen vermutlich eher nicht leisten können werden). Ein rotes Tuch bleiben hingegen mögliche Kompensationsforderungen infolge künftiger Klimaschäden, die die Industrieländer als Hauptverursacher des Klimawandels weiter kompromisslos ablehnen.

Finanzhilfen zur Anpassung bleiben die vernachlässigte Baustelle

Jahrelang haben sich die Industrieländer geweigert, darüber Auskunft zu geben, wie sie ihr 2009 gegebenes Versprechen erfüllen wollen, die finanziellen Klima-Hilfen für die armen Länder bis 2020 auf 100 Mrd. US-Dollar pro Jahr zu steigern, um in diesen Ländern die klimafreundliche Entwicklung zu fördern und die Anpassung an die klimatischen Veränderungen zu unterstützen. Rechtzeitig zur COP22 haben die Industrieländer nun einen Fahrplan zur Umsetzung des 100-Milliarden-Versprechens vorgelegt. Demnach sollen bis 2020 die öffentlichen Mittel ein Niveau von etwas unter 70 Mrd. US-Dollar pro Jahr erreichen. Für die übrigen Gelder zur Erfüllung des Versprechens wollen die Geberländer die private Wirtschaft mobilisieren.

Beim Geld alles paletti also? Mitnichten. Zwar wird nach Auffassung der Geberländer das Versprechen dem Fahrplan zufolge nun also erfüllt. Allerdings bedienen sie sich dafür einer Zählweise, die die bereitgestellten Mittel in einem günstigen Licht erscheinen lässt, wie wir es auch gerade in einer eigenen Analyse genauer untersucht haben. So werden etwa Kredite komplett angerechnet, auch wenn sie später zurückgezahlt werden müssen, und auch solche Projekte der Entwicklungszusammenarbeit großzügig angerechnet, bei denen Klimaschutz oder Anpassung an den Klimawandel nur teilweise eine Rolle spielen. So kommt man natürlich leichter auf die versprochenen 100 Milliarden.

Ein Kernproblem der Klimafinanzierung bleibt zudem bestehen: Die Hilfen für den Bereich Anpassung, also etwa zum Schutz von Ernten vor Dürren, zur Sicherung der Wasserversorgung oder zur Erhöhung der Widerstandskraft der Menschen gegen künftige Unwetterkatastrophen würden dem Fahrplan nach 2020 nur knapp ein Fünftel der Klimafinanzierung ausmachen – diese Schieflage ist seit Jahren Streitthema bei den Verhandlungen.

Die Geberländer sehen sich trotzdem aus dem Schneider. Natürlich möchten sie, dass die COP22 den 100-Milliarden-Fahrplan würdigt. Wie das aussehen könnte, wird allerdings auch davon abhängen, welchen konkreten Schlussfolgerungen die Geberländer zustimmen werden. Immerhin hat Marokko als Gastgeberland der COP22, das Thema Anpassung an den Klimawandel zum Schwerpunkt erklärt und möchte hier konkrete Ergebnisse erzielen – nicht zuletzt, weil gerade Afrika von den Folgen des Klimawandels besonders betroffen ist.

Peinliche Vorstellung der Bundesregierung

Eigentlich wollte Umweltministerin Barbara Hendricks mit einem ehrgeizigen Klimaschutzplan 2050 zur Klimakonferenz fahren und damit signalisieren: Wir nehmen das Pariser Abkommen nicht nur ernst, sondern werden es auch in den kommenden Jahrzehnten umsetzen. Einige ihrer Kollegen sind dagegen: Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel hat den Ausstieg aus der klimaschädlichen Kohle aus dem Plan gestrichen; Alexander Dobrindt, Cheflobbyist der Autoindustrie (und Verkehrsminister) verweigert sich Klimaschutzzielen im Verkehrssektor, und Landwirtschaftsminister Christian Schmidt behauptet allen Ernstes, dass der notwendige Beitrag der Landwirtschaft zum Klimaschutz die Ernährungssicherheit der Deutschen gefährde. Vielleicht muss die deutsche Delegation nun ohne Klimaschutzplan 2050 nach Marokko reisen – oder, wenn doch noch eine Einigung gelingt, womöglich mit einem völlig durchlöcherten und letztlich wertlosen Plan.

Hinzu kommt, dass Deutschland sein Klimaschutzziel von 40 Prozent Reduktionen bis 2020 verfehlen wird. Ein Aktionsprogramm sollte es richten, aber auch hier stellen sich einige unverbesserliche Minister quer und verhindern die notwendigen Weichenstellungen und bremsen stattdessen die erneuerbaren Energien aus, zuletzt mit den Änderungen beim Erneuerbare-Energien-Gesetz. Eine peinliche Vorstellung.

Bei der Klimafinanzierung kann die deutsche Delegation mit besseren Gefühlen nach Marrakesch fahren: Bundeskanzlerin Angela Merkel hatte schon letztes Jahr versprochen (und damit andere Geberländer gehörig unter Zugzwang gesetzt), dass die deutsche Unterstützung für die armen Länder bis 2020 verdoppelt wird. Das ist beachtlich – auch wenn bei der Erfüllung des Versprechens gemogelt wird und die für 2017 geplanten Klima-Hilfen als erster Schritt der Verdoppelung nicht ausreichen.

Trotzdem: Marrakesch wird uns voranbringen

Wer gehofft hatte, dass die COP22 eher nebensächlich wird, dürfte sich irren. Revolutionäre Ergebnisse stehen zwar nicht an, zumal bei vielen Themen die Verhandlungen zunächst einmal aufgenommen oder fortgeführt, nicht aber unbedingt abgeschlossen werden müssen und die Arbeit am Regelwerk des Abkommens teilweise eher technischer Natur sein wird. Aber gerade die konkrete Umsetzung  internationaler Verträge hat großen Einfluss darauf, ob diese ihre Wirkung auch wirklich entfalten können oder letztlich doch zum Rohrkrepierer werden. Zumindest werden die Delegierten mit viel Vorschussvertrauen in Marrakesch ankommen, denn noch wirkt der gute Geist von Paris nach.

Dieser Artikel erschien zunächst (in kürzerer und leicht veränderter Form) bei Internationale Politik und Gesellschaft.